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中国45年环保史:在砥砺中前行
加入时间:2018-04-08        来源:环保新课堂


  四十五年来,中国经历了从计划经济向市场经济转轨的宏大历史进程,目前正在经历从经济体制改革向政治体制改革、社会体制改革扩展和深化的进程中。45年来,中国领导决策层在发展的政策思路上,有显著变化,在80年代初就提出了经济发展、社会发展和环境发展同步进行,经济效益、社会效益和环境效益协调统一的发展观和环境观;热忱接受了国际社会共同倡议和制定的可持续发展理念,并相继提出了科学发展的观念和战略,倡导建设资源节约型和环境友好型社会;倡导发展循环经济和低碳经济,推进生态文明建设。
  
  不过,这些发展战略只停留在理念层面上,停留在文字上和口头上,很少见诸行动。
  
  党的十八大以来的五年,是党和国家发展进程中极不平凡的五年。尤其是在生态和环境保护领域,正如党的十九大报告所指出的那样,“生态文明建设成效显著”“全党全国贯彻绿色发展理念的自觉性和主动性显著增强,忽视生态环境保护的状况明显改变”
  
  第一阶段,环境保护意识启蒙阶段。
  
  从1972至1978的7年,中国正处于极为混乱的“文革”劫难时期,也是环境问题开始暴露,环境保护意识萌生、传播和普及的时期。当时,中国人均GDP只有100多美元,工业化还处于初期阶段,但环境污染开始在局部地区特别是城市暴露出来,污染事件陆续出现。但当时国人对环境污染、环境公害还知之甚少。而此时的西方世界则是另一方景象。20世纪50-60年代,西方世界终于迎来了经济发展的黄金时代,特别是日本,为了不断追赶并超过西欧各国,创下了连续18年经济年均增长9.3%的记录。为此付出了沉痛的代价,日本成为公害列岛。从20世纪60年代后期,西方世界的公众终于醒悟,展开了大规模的环境保护抗议运动。而在日本,以健康损害问题为焦点,以被害者为中心,展开了大规模的环境诉讼活动和反对公害的舆论浪潮。1970年,美国开展了旨在保护环境的“地球日”活动,喊出了“不许东京悲剧重演”口号。1972年,联合国为顺应全球兴起的环保浪潮,在斯德哥尔摩召开了人类环境会议,拉开了全球环境保护运动的序幕。其时,《纽约时报》评论道,这次会议是一场“思想的革命”。
  
  对当时的中国而言,当务之急是要认识环境问题,提高对环境保护的意识。
  
  一是环境问题开始得到高层重视。西方发达国家的这场环境运动,为中国启动环境保护提供了契机。1969年,我调到“国务院计划起草小组”,从事编制国民经济与社会发展计划工作。当时经常听到周恩来总理谈起“公害问题”,他特别提醒说,你们要研究工业发展中的公害问题,要学习国外治理公害的经验。因为我来自燃料化学工业部,这个部的污染问题最严重,就让我来分管这项工作。1970年底周总理在听取了一位日本公害记者介绍日本公害特别是“公害病”情况后,要我们组织一次报告会,请这位日本记者介绍日本环境污染问题,并要求国家机关特别是各个部委的负责人都要来听这堂课,会后还要组织他们进行分组讨论,讨论的情况要向他汇报。我们都照办了。当我们把报告情况和分组讨论的情况交给总理后,他指示要把日本记者的报告作为会议交流材料发给那一年参加全国计划会议的人员。可以说,这是在高层次的会议上,出现的第一份有关环境保护的文件。中国的环境保护的启蒙就是由上而下、逐步开展起来的,实际上都是周恩来总理推动起来的。
  
  1972年出席联合国人类环境会议,认识到了自身问题的严重性。
  
  1972年,周恩来总理决定中国派团参加联合国人类环境会议。这是中国恢复联合国席位后,参加的第一个大型国际会议。代表团由国家计委牵头,有外交、卫生、工业、农业、水利、能源、城市、科技和地方等部门的负责人或专家参加。我也有幸参加并见证了全球首次环境会议的盛况。中国代表团出席会议,举世瞩目。中国代表团提出的国家不分大小、一律平等、要尊重每个国家的主权,要支持发展中国家发展民族经济的努力等主张,受到发展中国家的普遍欢迎和支持,特别是为《人类环境宣言》修改作出了贡献。
  
  不过,在当时“文化大革命”政治背景下,代表团出席会议的主导思想,不是去“取经”,而是去“斗争”的,始终绷紧了“阶级斗争”这根弦,在修改“宣言”中,也讲了一些偏激语言。代表团领导人战战兢兢,生怕在政治上犯错误。至于对会议讨论审议的环境与发展问题,并不是怎样关注。会后在写出席会议的汇报中,竟然没有一句会议中心主题—“发展与环境”的话,全是政治斗争的篇幅。今天看这份报告是极不可思议的事情,可当时就是这样做的。
  
  就我个人来说,参加这次会议真正打开了一叶窗口,开阔了视野,了解到环境保护究竟是怎么一回事。认识到并不如极左思潮宣扬的那样“社会主义没有污染”,而是“中国城市存在的环境污染,不比西方国家轻;自然生态方面的破坏程度,中国远在西方国家之上”。当会后把这个结论汇报给周恩来总理时,得到了他的认可。他甚至还说,他担忧的问题还是发生了。周总理立即指示,要开一次全国的环保大会,介绍国际环境形势,更要探讨中国环境保护问题。
  
  1973年8月召开全国环境保护会议。
  
  中国召开第一次环境保护会议,是斯德哥尔摩会议在中国开花结果的产物。其时,各地方和有关部委负责人、工厂代表、科学界人士300多人参加了会议。会议通过摆环境污染事实,分析其危害,提高了对环境保护的认识。会议后期,周总理决定在人民大会堂召开万人大会,在全社会来普及环境保护意识。在文化大革命极左思潮统治下,能召开环境保护这样的会议,允许人们在那里议论“中国社会主义的黑暗面”,真可称为一个奇迹。这一切都是在周总理的运筹下进行的。这次会议解决了几个主要问题:一是对中国环境污染有了一个初步认识,中国不是没有污染,而是有些方面还相当突出;二是通过了中国环境保护方针即:“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”。三是通过了《关于保护和改善环境的若干规定》,对十个方面的环境保护工作提出了要求,并做出了部署。
  
  全国环境保护会议之后,迅即成立了国务院环境保护领导小组,下设办公室,我是办公室负责人之一。办公室成立后,督促各地成立相应的环保机构,对环境污染状况进行调查评价,开展以消烟除尘为中心的环境治理。同时,对污染严重的地区开展了重点治理,包括官厅水库、富春江、白洋淀、武汉鸭儿湖以及北京、天津、淄博、沈阳、太原、兰州等城市大气污染治理。其中,官厅水库和桂林漓江环境治理决心最大,成效也突出,为今后的江河和城市污染治理摸索出一些经验。
  
  周恩来总理以他的远见卓识,敏感地意识到环境问题的严重性,以及对于未来中国的紧迫性,适时地抓住这个问题,未雨绸缪,开启了中国环境保护事业的航程。所以说,周恩来总理是中国环境保护事业的开创者和奠基人。
  
  第二阶段,环境污染蔓延和环境保护制度建设阶段。
  
  从1979到1992的14年,是中国环境保护事业第二个历史时期。1979年是一个标志性年份。从这一年开始,中国开始实行改革开放政策,经济发展由此驶上高速增长的轨道,并迎来了长达33年的高速增长期。也是在这一年,《环境保护法》正式颁布,标志着中国环境保护开始迈上法制轨道。据有关资料显示:一些西方发达国家是何时制定“环境基本法”的呢?美国是1970年,日本是1967年,法国是1976年,英国是1974年,瑞典是1969年。就时间而言,中国环境基本法建设与一些发达国家也晚不了几年,其差别是在“有法不依”上。期间中国环境保护的理论体系、制度政策体系、法律法规体系和管理体制开始形成,初步确立了中国特色的环境保护道路。举其要点如下:
  
  一是确立了环境保护的基本国策地位。20世纪80年代初,通过对国情的分析,我们认为,环境保护事关自然资源合理开发利用,事关国家的长久发展,事关群众的身体健康,是强国富民安天下的大事,应该立为国策。我们将这一想法向时任常务副总理的万里进行了汇报,他当即表示,要象计划生育一样,环境保护也应立为一项基本国策。在1983年第二次全国环境保护会议上,时任副总理的李鹏代表国务院宣布,环境保护是中国的一项基本国策。国策地位的确立,使环境保护从经济建设的边缘地位转移到中心位置,为环保工作的开展打下了一个坚实基础。与此同时,为落实环境保护基本国策,国务院制定出台了“同步发展”方针,即“经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展,实现经济效益、社会效益、环境效益相统一”战略方针,摒弃了“先污染后治理”的老路,体现了走有中国特色环保之路的要求。与国际上20世纪80年代后期提出的可持续发展战略是遥相呼应的,并更加切合中国的实际。
  
  二是制定了环境保护的政策制度体系。1989年,在第三次全国环境保护会议上,提出了环境保护三大政策和八项管理制度,即预防为主、防治结合,谁污染谁治理和强化环境管理的三大政策。同时还出台了包括三同时制度、环境影响评价制度、排污收费制度、城市环境综合整治定量考核制度、环境目标责任制度、排污申报登记和排污许可证制度、限期治理制度和污染集中控制制度。
  
  强化环境管理政策,是我国环境政策中最具特色的一条。上世纪80年代我国环境已经面临比较严峻的形势,在科技发展水平不高,国力有限的情况下,不可能靠高科技、高投入解决环境问题。而据调查研究说明,造成环境问题特别是环境污染,重要原因是管理不善造成的。因此,最现实、最有效的办法,是靠政府采取行政的、法律的和经济手段,强化环境管理,以监督促治理,以监督促保护。实践证明这是一条富有成效的路子,是我国环保工作在指导思想上具有历史意义的转变,如果没有这种转变,环保工作将无所作为,环境形势将更趋恶化。
  
  以上提到的这些政策和制度。先以国务院政令颁发,后以各项污染防治的法律法规加以肯定成型,变成法律制度,在全国加以实施。
  
  三是构筑了环境保护法律法规和标准体系。1979年《环境保护法》首次颁布,1989年又作了修订。同期,还陆续制定并颁布了污染防治方面的各单项法律和标准,包括《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》;同时又相继出台了《森林法》、《草原法》、《水法》、《水土保持法》、《野生动物保护法》等资源保护方面的法律,初步构成了一个环境保护的法律框架。
  
  四是确立了可持续发展国家战略地位。1992年,联合国在里约热内卢召开了环境与发展大会,我有幸作为中国代表团副团长参加。会后,以中共中央、国务院名义颁布了《环境与发展十大对策》,首次在中国提出实施可持续发展战略。1995年,国家在制定“九五”规划中,明确将科教兴国和可持续发展战略作为国家战略。同时还颁布了《中国二十一世纪议程》,制定了中国实施可持续发展战略的国家行动计划和措施。
  
  五是环境管理机构由临时状态转入国家编制序列。1982年国家设立“城乡建设环境保护部”,内设环保局,从而结束了“国环办”十年的临时状态。1988年,环保局从城乡建设环境保护部分离出来,建立了直属国务院的“国家环保局”。至此,“环境管理”才成为国家的一个独立工作部门。以后环保总局、环境部是在这个基础上的延伸和发展。实践证明,确定了环境保护方针,制定了规划,还要有相应的机构和人去推动实施,否则一切将都落空。可以说目前环境保护机构在政府编制中是到位了。1993年,全国人大设立“环境与资源委员会”,全国政协也相应设立了“环境与人口委员会”。上行下效,各省、市、区也都相继建起这种机构,在国家各级管理层面上环境保护得到了重视。

  

(责任编辑:新颖)
关键字:生态文明 绿色发展 生态环境保护
 
 
 
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