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新型城镇化背景下农村生态治理的对策研究
加入时间:2018-02-05        来源:《城市与环境研究》        作者:于法稳


  一、引言

  城镇化是人口向城镇集中并由此推动城镇发展的过程,也是推动经济结构、社会结构和生产方式、生活方式转变的过程。从理论上来讲,城镇化发展水平应当与产业转型发展、居民就业、吸纳农村人口的能力以及水土资源和环境承载力等保持一致。在城镇化进程中,如果过分注重城镇化的规模及速度,不仅会给生态资源带来很大的压力,也将付出巨大的环境污染代价(姚士谋等,2014;陆大道、陈明星,2015)。从这个意义上来说,当前城镇化面临着资源与环境的双重约束。2016年,国务院颁布了《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》(国发〔2016〕8号),明确指出:要充分认识新型城镇化的重大意义,牢固树立和坚决贯彻五大发展理念,扎实做好推进新型城镇化建设的各项工作。

  新型城镇化对农村资源及生态环境、对农村意味着什么?这不仅是学术界应当研究的重要理论问题,更是国家各级决策部门应关注的现实问题。在学术界,学者们围绕着新型城镇化、新型城镇化背景下农村的资源、环境、产业问题进行了研究。可以说,新型城镇化的主要内容是提升城镇土地利用效率(彭冲等,2014);从地理空间与自然资源保护的角度来看,需要考虑三个理论与实践问题,即如何认知中国新型城镇化的基本特征与新的路径、如何构建新型城镇化的创新模式以及如何走具有中国特色的新型城镇化道路(姚士谋等,2014);同时,要加快推进新型城镇化,需要开展若干重大体制改革问题的研究(中国金融40人论坛课题组,2013);新型城镇化可以为解决“三农”问题提供重要途径,也可以推动区域协调发展,以及扩大内需及促进产业升级等,是推动城乡统筹的主要优化方向(陈肖飞等,2016);在城镇化进程中,城镇及其周边区域的生态环境问题日益严重,是由于在推动城镇化进程中,长期忽视了城镇与周边区域的生态关联性(周伟奇等,2017);“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”是推动新型城镇化的一个重要原则,需要通过保护传统村镇文化遗产和风貌、保留文化基因、传承文化记忆、打造文化品牌与特色景观等方式实现(刘沛林,2015)。

  新型城镇化可以为推动产业发展、扩大农民就业提供有效途径。目前,国家倡导大力发展乡村生态旅游,为此应关注新型城镇化背景下的乡村生态旅游特性、新型城镇化对乡村生态旅游的影响与互动机制等关键问题,引导具备条件的乡村走以生态旅游为导向的中国特色新型城镇化道路(黄震方等,2015);发展乡村生态旅游的一个重要的前提条件,就是农村优美的生态环境。早在2013年,国家就提出了美丽乡村建设。从本质上来讲,美丽乡村建设是生产、生活、生态“三位一体”的系统工程,也是硬件与软件相统一的系统工程,在新型城镇化背景下,需要加强农村生态治理,真正实现美丽乡村,留下“乡愁”(于法稳、李萍,2014)。在新型城镇化背景下,实施农村生态治理,必须确立生态环境保护底线,必须按照生态文明的理念把乡村建设得更像乡村(温晓明,2015)。

  在新型城镇化背景下,农村生态环境问题正在由潜在风险演变为危机,其根本原因是政府公共物品供给的职能“缺位”,因此,应发挥基层行动主体的积极性,形成多元化治理格局(刘召、羊许益,2011)。当前,政府管制型、市场调控型是农村生态治理的两种主要模式,但二者也都存在着无法克服的弊端。从长远来讲,农村生态治理的主体应该是广大农村居民,从这个意义上来讲,需要对治理模式进行创新,逐步建立社区参与机制(彭小霞,2016)。但中国农村生态环境治理的公众参与总体上呈现出高度关注、低度参与的状态,其原因就在于内部动力疲软、外部动力不足,以及农村环保法规制度不健全(李咏梅,2015);除此之外,农村生态治理还需要加强生态环境保护设施建设(晓荣,2016)。从两型社会试点区农村生态治理的实践来看,仍需要加大对生活垃圾污染治理力度,同时应有效保持对农资污染和工业污染的控制(吕军等,2012)。土地作为新型城镇化的重要内容,应采取以“景观生态”为导向、以“三生空间”为承载、以“区域统筹”为保障进行土地整治,为农村生态治理提供有力抓手和重要平台(夏方舟、严金明,2016)。

  以上文献为研究新型城镇化背景下农村生态治理提供了理论及实践参考。在以上文献基础上,本文拟从如下方面进行研究:一是基于新型城镇化,对农村生态治理的重点领域及面临的形势进行全面的分析;二是剖析新型城镇化背景下,农村生态治理中存在的问题;三是提出新型城镇化背景下农村生态治理的政策建议。

  二、新型城镇化背景下农村生态治理的重点领域及面临的形势

  随着工业化、新型城镇化进程的快速推进,城镇化水平得到显著提高,城镇生态环境建设明显加快。与此同时,一些污染企业布局到广大的农村地区,工业污染、生活垃圾等问题向农村地区蔓延,并且呈现出立体化态势。同时,农村改革开放以来,依靠化学投入品的农业生产方式所导致的面源污染、规模化养殖污染等也日益严重。相对于城镇生态环境建设而言,农村生态环境没有得到应有的重视,从而导致了农村生态环境的日益恶化,严重污染了农业生产的生态资源,以及农村居民的生活环境。这不仅是实现农业可持续发展、确保农产品质量安全面临的严峻挑战,也是美丽乡村建设、健康乡村建设面临的严峻挑战。

  基于以上分析,农村生态治理的重点领域包括三个方面:一是自然资源要素环境的生态治理,主要是农业生产所需要的水资源、耕地资源环境的生态治理;二是农业生产投入要素导致的面源污染及畜禽养殖污染的生态治理,主要是化肥、农药、杀虫剂、除草剂、地膜等化学投入品的农业面源污染的生态治理;三是农村生活环境的生态治理,主要是农村生活污水、生活垃圾以及农作物秸秆的生态治理。

  (一) 自然资源要素及其环境状况分析

  对农业生产而言,水资源、耕地资源是最基本的资源要素。水资源、耕地资源的数量决定了农产品的产量,而质量则影响着农产品的品质。在推进新型城镇化进程中,农业生产的自然资源要素,特别是耕地资源、水资源越来越多地被配置到城镇,以满足城镇的发展。同时,来自工业企业、农业自身的污染又存在导致水土资源质量下降的风险。

  1.水资源及其环境状况分析

  众所周知,中国水资源短缺,人均水资源量仅为世界人均水资源量的1/4,而且时空分布不均匀,水土资源不匹配。根据《2015年中国水资源公报》中的数据,2015年全国水资源总量为27962.6亿m3,北方6区水资源总量为4733.5亿m3,占全国的16.9%;南方4区水资源总量为23229.1亿m3,占全国的83.1%,而耕地资源的空间分布正好相反,北方多,南方少。

  在水资源短缺情境下,仍存在着水资源浪费与污染并存现象。而且水资源污染呈现出地表、地下立体化加剧态势,有的地方到了触目惊心的地步,严重地威胁了居民的生产生活。特别是在新型城镇化进程中,一方面把企业污水排放蔓延到农村,另一方面城镇生活污水因处理设施的缺失而导致了排放量的增加。根据《2015中国环境状况公报》中的数据,2015年,972个地表水国控断面(点位)覆盖了七大流域、浙闽片河流、西北诸河、西南诸河及太湖、滇池和巢湖的环湖河流423条,以及太湖、滇池和巢湖等62个重点湖泊(水库)。监测结果显示:Ⅰ类水质断面(点位)占2.8%,Ⅱ类占31.4%,Ⅲ类占30.3%,Ⅳ类占21.1%,Ⅴ类占5.6%,劣Ⅴ类占8.8%。

  2015年,长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河七大流域和浙闽片河流、西北诸河、西南诸河的700个国控断面中,Ⅰ类水质断面占2.7%,Ⅱ类占38.1%,Ⅲ类占31.3%,Ⅳ类占14.3%,Ⅴ类占4.7%,劣Ⅴ类占8.9%。七大流域及浙闽片河流、西北诸河、西南诸河的国控断面数量及水质监测结果见表1。

  2015年,5118个地下水水质监测井(点)监测结果显示:水质呈优良、良好、较好、较差和极差级的监测井(点)所占比例分别为9.1%、25.0%、4.6%、42.5%和18.8%。其中,3322个浅层地下水水质监测井(点)中,水质呈优良、良好、较好、较差和极差级的监测井(点)比例分别为5.6%、23.1%、5.1%、43.2%和23.0%;1796个中深层地下水水质监测井(点)中,水质呈优良、良好、较好、较差和极差级的监测井(点)比例分别为15.6%、28.4%、3.7%、41.1%和11.2%(见表2)。

  2.耕地资源及其环境状况分析

  在快速工业化、城镇化进程中,工业园区建设、城镇建设、道路建设等对耕地资源的占用呈现出刚性增加的态势,从而导致耕地面积的持续下降(见图1)。有关数据表明,2010~2015年,中国耕地面积从13526.83万hm2下降到13500万hm2,减少了26.83万hm2,减少比重为0.2%。

  耕地资源数量持续下降的趋势在短期内难以扭转。从耕地资源基底来看,优质耕地所占的比例较低,生态基底较为薄弱。根据《2015中国环境状况公报》中的数据,2014年全国耕地面积构成中,优等地、高等地所占比例分别为2.9%、26.5%,更多的耕地是土地生产率较低的中等地和低等地。但工业化、城镇化进程中所占用的耕地,都是土地生产率较高的优质耕地。如此下去,在耕地面积构成中,优等地、高等地所占比例将会进一步下降。从长远来看,一方面会对中国的粮食数量安全构成威胁,另一方面也会对以粮食为主的农产品质量安全构成威胁。因此,实现耕地的“占补平衡”,需要以土地生产力为准则,不能单纯玩数字游戏。

  在耕地资源数量下降的同时,中国耕地资源的污染状况也不容乐观。来自工业企业和农业生产的污染呈现出日益严重的态势,受到污染的耕地面积急剧增加,土壤质量持续下降。特别是近几年来,耕地土壤的重金属污染形势严峻,受到政界、学界的广泛关注。可以说,重金属污染已进入一个“集中多发期”。根据《全国土壤污染状况调查公报》中的数据,中国耕地土壤点位超标率为19.1%,其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为13.2%、2.8%、1.8%和1.1%,这将严重影响到以粮食为主的农产品质量安全,而农产品质量是农业供给侧结构性改革的核心。

  (二) 农业面源污染状况分析

  目前,在农业生产过程中,化肥、农药、除草剂、杀虫剂等化学投入品的过量使用,畜禽粪便、农作物秸秆和农田残膜等农业废弃物的不合理处置,导致农业面源污染日益严重,加剧了土壤和水体污染风险。

  1.化肥施用量及施肥强度情况分析

  近年来,农业生产对化肥的依赖性越来越强,施肥总量及施肥强度日益增加。而中国化肥综合利用效率不高,从而导致了土壤及地下水体的污染。统计数据表明,2015年中国化肥施用量(折纯量)为6022.6万吨,农作物播种总面积为1.66×108hm2,施肥强度为362kg/hm2。国际公认的化肥施用安全上限是225kg/hm2,而中国平均化肥施用强度是此标准的1.61倍。

  从农业化肥的施用量及施肥强度的动态变化来看,2006~2015年的10年间,农业化肥施用量从4927.7万吨增加到6022.6万吨,增加了1094.9万吨,增长22.22%;同期,化肥施用强度从323.9kg/hm2增加到362kg/hm2,增加了38.1kg/hm2,增长11.77%(见图2),而同期农作物总播种面积仅增长9.35%。

  2.农药使用及包装物情况分析

  在农业生产中,农药对防治农作物病虫害发生发挥了积极的作用,但是也带来了一些负面的影响。由于病虫害的抗药性越来越强,农业生产中农药的使用量也越来越大。农产品中农药残留增加的风险加大,成为中国农产品国际市场竞争力下降的一个重要原因。统计数据表明,2006~2014年,中国农药使用量从1.53×109kg增加到1.81×109kg,增加了2.70×108kg,增长17.55%。除此之外,农药包装物成为最近几年农村生态治理中需要特别关注的问题之一。一般而言,在农资市场上农药包装容量标准一般有100mL、250mL、500mL几种,如果按照500mL容量标准计算的话,2014年共产生36亿个农药包装物,这些包装物都被随手丢弃在田间、地头或者水体当中,对水土环境造成二次污染。如果更小容量包装的话,产生的农药包装物将会翻倍,甚至更多,给水土资源环境带来污染的风险剧增。

  3.规模化养殖污染情况分析

  根据《第一次全国污染源普查公报》的数据,中国畜禽养殖业主要水污染物排放量中,化学需氧量为1268.26万吨,总氮为102.48万吨,总磷为16.04万吨,铜为2397.23吨,锌为4756.94吨。同时,畜禽养殖业粪便产生量为2.43亿吨,尿液产生量为1.63亿吨。研究结果表明,农业源化学需氧量排放量中,来自畜禽养殖业的排放量占95.23%;农业源氨氮排放量中,来自畜禽养殖业的氨氮排放量占77.9%(孙若梅,2016)。

  4.农用薄膜使用情况分析

  塑料薄膜是农业生产中常用的一项覆盖种植技术,在全国范围内得到广泛应用,在农业生产中发挥了重要作用。但与此同时,由于缺乏有效的治理措施及回收机制,废旧地膜在农田土壤中逐年增多,逐渐演变成为“白色污染”。农田残膜严重影响了土壤的再生能力,成为制约农业可持续发展的一大隐患。2006~2014年,农用薄膜使用量从1.85×109kg增加到2.58×109kg,增加了0.73×109kg,增长39.81%。

  (三) 农村生活领域的生态状况分析

  1.生活污水处理情况

  有关统计数据表明,2015年,中国共有1.15万个乡,乡建成区用水普及率达到70.37%,人均日生活用水量为84.32L。其中,对生活污水进行处理的乡有815个,占全部乡个数的7.1%。在污水处理设施方面,污水处理厂361个,处理能力为19.3万m3/日;污水处理装置1701个,处理能力为33.46万m3/日。乡污水处理率仅为11.46%,其中污水处理厂集中处理率为5.42%,远远低于建制镇、县城、城市的污水处理率(见表3)。

  2015年,全国共有行政村54.21万个,其中只有6.20万个行政村对生活污水进行了处理,占全部行政村数量的11.4%。排水管道沟渠长度为58.21km,如果按照对生活污水处理的行政村计算的话,每个行政村近9.39km。由于缺乏污水处理设施,生活污水处理率远远低于县城及城市水平,成为农村生态治理的一大难题。

  2.生活垃圾处理情况

  与过去相比,中国农村生活垃圾成分越来越复杂,包括厨房垃圾、妇女儿童用品、塑料制品等,生活垃圾产生量也越来越大。在一些经济欠发达地区,很多农村已经陷于生活垃圾的包围之中。2015年,1.15万个乡的生活垃圾处理率为63.95%,其中无害化处理率仅为15.82%。同年,建制镇、县城、城市生活垃圾的处理率分别为83.85%、89.66%、97.95%,远远高于乡级生活垃圾处理率,详见表4。

  有关统计资料表明,2015年,对生活垃圾进行处理的行政村比例为62.2%,比2014年的48.2%提高了14个百分点;已经开展村庄整治的行政村达到27.23万个,占全部行政村个数的50.24%。

  3.农作物秸秆产生及处理状况

  根据有关匡算系数及2015年主要农作物产量计算得到,2015年中国农作物产生的秸秆量达到10.50×1011kg,其中,水稻、小麦、玉米、豆类、薯类秸秆所占比例分别为25.79%、16.12%、53.51%、3.79%、0.79%。有关研究表明,目前中国农作物秸秆利用率为69%,由此可以测算出农作物秸秆利用量为7.24×1011kg,但仍有3.25×1011kg农作物秸秆没有得到有效利用。由此可以看出,相对于利用量而言,农作物秸秆过剩现象依然呈现出日益加重的态势。每年夏收、秋收季节农作物秸秆就地焚烧时有发生,由此产生的浓烟会造成严重的大气污染,从而加剧了业已严重的雾霾程度。农作物秸秆焚烧问题引起了全社会的广泛关注。

  三、新型城镇化背景下农村生态治理中存在的问题剖析

  在新型城镇化背景下,农村生态治理所面临的环境形势更加严峻。这些环境问题不再是单一不当行为所导致,而是生产、生活、生态三方面的不当行为叠加所导致,而且表现在政策、技术、资金、机制等多个层面。

  (一) 农村生态治理的理念缺失

  1.政府层面不重视农村生态治理问题

  过去,尽管一再强调城乡统筹发展,但在环境保护基础设施方面,一直没有得到应有的重视。在新型城镇化背景下,城镇生态环境治理越来越受到重视,不但投资力度不断加大,而且组织、人员配置、机制等也不断完善。相反,农村生态环境日益被边缘化。特别是在快速工业化、城镇化进程中,广大农村生态环境所面临的污染风险日益加大。2006年国家推行新农村建设,2013年又提出了“美丽乡村”建设,并在全国范围内实施了1100个“美丽乡村”建设试点工作。环保部、财政部联合实施了“农村环境连片整治”项目,旨在解决农村“垃圾靠风刮,污水靠蒸发”现象,对农村生态环境状况的改善发挥了一定作用,但相对于农村生态环境面临的严峻形势,以及与城镇环境之间的质量差距,还远远不够。

  出现上述问题的根本原因,在于城镇公园、生态环境建设是基层领导打造任期内政绩工程的重要内容,也是向上级领导展示其政绩的关键内容,毫不例外地将绝大部分资金用在城镇,加强城镇生态环境基础设施能力建设,提升城镇生态环境质量。而对农村生态环境综合治理等工作则采取应付措施。与此同时,把城镇的一些污染企业外迁到广大农村,把新引进的污染企业或者具有潜在污染的企业也布局到距城镇较远的广大农村。生态环境的旧账没有解决,又增加了新账,从而导致了农村与城镇之间生态环境质量差距的日益扩大。

  

(责任编辑:新颖)
关键字:生活垃圾 工业污染 生态治理
 
 
 
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