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| 立法——构建和谐社会的第一道防线 |
| 加入时间：2006-2-5 |
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构建和谐社会已经成为当前和今后相当长时期中国社会的重要问题。我们所要建设的“和谐社会”就是“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”。“和谐”之“和”首先是调和不同利益冲突之“和”，和谐社会就是一个有能力解决和化解利益冲突，并由此实现利益均衡的社会。要协调不同利益主体的冲突，实现良性的利益博弈，就必须充分发挥立法在调节利益冲突方面的重要作用，立法是通过制定规则来协调利益冲突的专门活动，社会关系的诸多利益主体的和谐共处乃是立法的理想目标。从一定意义上讲，立法乃是规制利益格局，协调利益冲突，实现利益均衡和社会和谐的第一道防线。因此，构建和谐社会，立法应当先行。2005年是本届人大任期的第三年，对于基本形成有中国特色社会主义法律体系的目标是关键性的一年，也是令世人瞩目的一年。
紧急状态法：该紧急出台了
突发公共事件应急预案编制工作在紧锣密鼓地进行，全国应急预案框架体系已初步形成。今后，如果遇到自然灾难、重大疫情等突发事件，中国政府将会及时启动一整套科学有效的应急机制，确保百姓生命财产安全和社会秩序稳定。
笔者认为全国应急预案框架体系的初步建立，将为今后应对各种公共事件紧急状态提供有效保证，但全国应急预案框架体系的初步建立，只是应对各种公共事件紧急状态的第一道防线，关键还是要尽快制定相应的法律。“紧急状态法”该紧急出台了。
据有关人士介绍，“紧急状态法”草案率先提出了分类、分级、分期的制度模式，即国家机关行使应急权力应当与突发公共事件的种类、等级和阶段相适应，合理使用国家应急权力和公共资源。据介绍，草案将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等四类；按照各类突发公共事件的严重程度、可控性和影响范围等因素，分为四级，即特别重大(Ⅰ)、重大(Ⅱ)、较大(Ⅲ)和一般(Ⅳ)。
所谓“紧急状态”就是国家面临诸如发生战争、重大自然灾害、重大传染病疫情流行或其他重大公共危机的迫在眉睫的重大危机，按照国际社会的通行界说，也就是“一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁”。与此相适应，所谓紧急状态立法是指出现上述紧急状态后，有关国家机关依据宪法赋予的紧急授权制定应急性法规，协调紧急状态时期政府权力与公民权利之间的关系，动员国家、地区和社会的资源和力量对付危机，以控制紧急局势。鉴于紧急状态的特殊背景，紧急立法原则上可以超越常规立法程序乃至常规状态下的法定立法权限启动和实施立法。我国现行宪法尚缺乏对紧急状态的完整准确的规定，更没有规定有关实施紧急状态立法的授权性规定，只是规定了全国人大有权决定战争状态的宣布、决定全国总动员或者局部总动员、决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严，规定由国家主席发布戒严令、宣布战争状态、发布动员令，而对于自然灾害、瘟疫或其他紧急状态没有涉及。建议宪法明确规定紧急状态的立法授权，亦即在国家发生战争、重大自然灾害、重大传染病疫情流行或其他重大公共危机背景下，特别授权特定的国家机关（国务院或地方立法机关）制定应急性法规（行政法规或地方性法规）以应对紧急危机状态。若紧急状态解除或消失，可视情况决定终止该紧急法规的效力。
诚然，在紧急状态下，赋予政府更大的行政自由裁量权是必要的，但即便如此也必须得到紧急的立法授权，将政府的紧急行政权力纳入法治轨道，既赋予政府紧急行政权力的权威性，同时也防止紧急状态下政府因滥用紧急行政权力对公民基本权益造成不必要的侵犯。例如，“非典”期间不少地方政府采取的强制隔离、封闭式管理以及强制体检等措施尽管有其现实必要性，但这些直接涉及对公民人身自由行政的限制事先并未得到人大的立法授权，实际上现在采取的针对接触者以及针对疫情居民区的一系列隔离措施已经突破了《传染病防治法》中针对患者的“医疗隔离”的范畴，因此确有违法行政和滥用行政自由裁量权之嫌。另外，某市规定不准“非典”疑似学生参加高考，这种未经授权擅自剥夺公民高考权利的决定显然有违宪之嫌，其实对于“非典”疑似学生参加高考的问题完全可以诸如设置临时隔离考场等方式解决。上述现象除了暴露某些地方政府缺乏“依法行政”理念外，还说明立法机关在“紧急立法”方面存在反应迟钝乃至“立法不作为”倾向，没有及时以紧急的形式授权政府部门实施有关隔离、强制体检等权力，并对有关措施的正当范围予以限定。
紧急立法必须规定紧急状态下公民权利保障的最低标准，例如西班牙宪法第55条既规定在依法宣布紧急状态时宪法规定的部分公民权利中止，同时也规定了不得剥夺或者限制公民人格尊严、学术自由、家庭生活、受教育权利等，并且对滥用限制措施要追究刑事责任。
有关紧急状态立法对政府的紧急措施应当设置必要的防止滥用权力的行政程序，同时还有必要增加有关公民在紧急状态下合法权益遭受非法侵犯时的便捷有效的司法救济途径。一言以蔽之，在紧急状态下确保政府依法行政和确保公民基本权益不受非法侵害，应当是紧急立法必须恪守的基本理念。
个人所得税法： 起征点提高可得民意
个税法倍受关注和期待，原因何在？首先，个税法的制定和个税起征点的酝酿提高，是对民意的积极回应，是税收立法坚持“以人为本”的具体体现。去年全国“两会”上，全国人大代表马蔚华、姜德明、周红玲及全国政协委员刘家琛、王志琼、赵学铭就曾分别提交3份议案和2份提案，提出现行法律规定的800元的个税起征点应该调高。近年来，要求调高个税起征点的呼声日趋高涨，可见个税法的制定和个税起征点的酝酿提高具有深厚的民意基础。
值得注意的是，现行税收立法在一定程度上存在对纳税人权益的“傲慢与偏见”。尤其是1992年颁布的现行《税收征管法》在立法上带有浓郁的行政本位色彩，对税务机关的权力与纳税人的权利的规定明显存在失衡状态。税收立法应当变税务机关本位为纳税人本位，淡化税法的行政管理色彩，使税法真正成为纳税人的权利宣言和权利法案。实践证明，漠视纳税人权益的法律终究要被纳税人所漠视。诚然，逃税偷税漏税等现象已经成为司空见惯的普遍现象，不过将此现象简单归咎于纳税人法制观念淡薄也是欠妥的，有征税人立场本位之嫌。或许，还需要检讨的是，纳税人拥有的权利是否得到保障，以及税负是否公平。
其次，个税法的制定和个税起征点的酝酿提高，也是调节社会贫富差距必要的立法对策。去年，中央党校公布的一份调查报告，对107位地厅级领导干部进行的调查显示，“收入差距”（占75.7%）被认为是2004年存在的最严重社会问题，同时，收入分配制度改革（占72.9%）成为2005年这些领导干部最关注的体制改革问题。据了解，这两个问题成为“首要问题”还是近年来的第一次。相关统计资料也显示，最近几年来我国贫富差距呈拉大态势。因此，有必要通过包括个税在内的机制有效遏制不合理贫富差距，合理兼顾效率与公平，更好地统筹各方面的利益关系和利益要求，促进和谐社会的构建。
个税是调节公民收入差距的重要手段，现行起征点明显与调节贫富差距的初衷相悖，按照现行的起征标准，工薪阶层反成了个税缴纳的主体。相对于高收入人群来说，这是不公平的现象。从1980年开始实行的800元个税起征点，时至今日仍然没有统一提高，这样的起征标准和个税制模式已经不能适应现实情况的要求了，也难以体现公平税负。目前普遍实行的800元个税起征点标准制定于1980年，经过20多年的发展，社会收入水平已经有了显著的提高，不同区域间、不同职业间、不同年龄段的收入也呈现出了明显的差距。此外，人们的收入来源也从单一职业的劳动收入，多样化为劳动收入、兼职收入、投资收入等并存。800元的个税起征点已经难以起到促进社会公平的作用。现实中，似乎越是有钱人缴税越少，中低收入阶层反而成了缴纳个税的主力军。据了解，现在个税的65％都来自工薪阶层，本该以调节个人收入、平衡社会财富等为主要目的个人所得税，已经越来越有些误入歧途了，难怪社会舆论对改革个税征管体制和提高个税起征点的呼声越来越高。
此外，个税法的制定和个税起征点的酝酿提高，也是构建和谐社会的必然要求。税收是一个国家不可或缺的利益调节手段，税负不公、社会贫富差距过大，必然激发社会不同阶层、不同利益主体的矛盾和冲突，与时俱进地提高个税起征点、制定公平科学的个税法，有利于从个税征管层面有效调节社会贫富差距，化解社会的利益冲突，协调不同利益主体的冲突，实现良性的利益博弈和均衡的利益格局，进而实现社会的和谐。
物权法：让财富源泉充分涌流的法律之渠
去年6月召开的十届全国人大常委会第十六次会议上，《物权法》得到再次审议。据该法主要起草人、民法学专家王利明教授预测，《物权法》于今年 通过的可能性极大。2004年10月底，在十届全国人大常委会第十二次会议上，《物权法》曾被第二次提请审议，许多委员在分组讨论时都赞成这部法律经过认真审议后尽快通过付诸实施。
财产权无疑是我们的安身立命之本，财产的安全和切身的利益一直是普通老百姓最为关心的实际问题。物权法草案规定，私人对其合法取得的不动产和动产享有所有权。国家保护私人财产的继承权以及其他合法权益。国家保护私人储蓄，国家保护私人投资及其收益。
值得一提的是，对于拾金不昧者应否获得报酬问题，物权法草案作了明确的立法回应。草案规定，所有权人、遗失人等权利人领取遗失物时，应当向拾得人或有关部门支付遗失物的保管费等必要费用。在我国，将拾到的财物如数上交或交还失主，一直被视作拾得人应尽的义务。实际上，拾得人希望得到一定物质酬谢的要求是合情合理的，因为从捡到财物到归还失主，拾得人耗费了一定的时间和精力（如代为保管财物、寻找失主等），应当得到一定的物质补偿。物权法草案的这一规定体现了用法律手段褒奖“拾金不昧”行为的精神，更彰显了一种以自然人而非道德人为立法假设的科学的立法理念。
中国有句精辟至极的古语：“有恒产者才有恒心”，假若说“恒产”的隐喻是人的稳固的物质基础，“恒心”的隐喻是人的稳定的精神诉求，那么两者不止是一种水乳交融般的相互依赖关系，并且“恒产”在相当程度上是酝酿“恒心”的丰盈的“原料”。人的向善、诚信、远见、创造欲、进取心等精神美德的迸发皆与拥有“恒产”这一自由支配的财富有着某种潜在的关联。需要指出的是，这句古语的关键词是“恒产”，所谓恒产用现代语言解构其实就是私有财产的产权。
物权法明确保护的私有财产权与生命权、自由权一起被并称为公民三大基本权利。物权法的出台，正是落实宪法有关“公民的合法的私有财产不受侵犯”原则的非常关键的立法举措，旨在构建完善的私有财产保护法律制度，依法保护私有财产，最终促使一切创造社会财富的源泉充分涌流。
物权法草案的规定与每一个老百姓的生活息息相关，它对保护老百姓的财产权利提供了充分的法律救济渠道和途径。物权法的可诉性将为公民通过司法诉讼维护自身合法权益提供具体的法律支持。司法是维护社会正义的最后一道防线，也是实现社会正义的关键所在。就公民私有财产权的保护而言，物权法提供的从司法诉讼角度保护公民私有财产权的平台，或许比宪法文本单纯的“纸面上的权利宣言”更有现实意义。我们期待物权法这一“让一切创造社会财富的源泉充分涌流”的法律之渠的顺利竣工。
值得一提的是，房地产物业是《物权法》最主要的内容。《物权法》的出台将为物业领域矛盾及纠纷的解决提供更加权威的法律依据，为物业业主维权带来“法宝”。《物权法》草案最显著的变化是明确了小区共享部位、共享设施的所有权，解决了困扰小区的大难题。草案规定：“建筑物区内所有权人对其专有部分享有占有、使用、收益和处分的权利。建筑区划内的物业管理用房的所有权属于建筑物区内所有权人共有。车库、绿地等的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，除建设单位等能够证明其享有所有权外，均属于建筑物区内所有权人共有。“《物权法》草案规定：如经2/3以上业主同意即可设立“基金”。“基金”既可以经营又可以转让、挪用，业主可利用基金为全体业主做更多的事情。可见，《物权法》草案打破了对“专项维修基金”专款专用的限制。《物权法》的出台还将赋予业主会议更换物业公司的权利，草案赋予了业主会议更换物业的权利。通俗地讲，《物权法》颁布后，漠视业主权益的物业公司被炒现象可能会大量出现。（作者 刘武俊）
文风选自 http://www.bjzx.gov.cn |
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